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最高院法官:新《行政诉讼法》实施一年回顾与展望(含5大问题及10个注意事项)/耿宝建|法客帝国

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新《行政诉讼法》实施一年回顾与展望

版权声明&法客帝国按

作者|耿宝建[最高人民法院行政庭审判长,法学博士]

来源|作者赐稿并授权法客帝国刊发

行政诉讼法·延伸阅读:

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阅读提示

摘要 新《行政诉讼法》实施一年来,行政审判工作发生了可喜的变化:立案难问题基本得到解决,人民法院协调和解更为理性,以判决方式结案的比例明显提高,行政机关的败诉率有所上升,行政审判实质化解争议的定位更加清晰,行政审判司法公信和司法权威明显提升。最高人民法院也紧紧抓住当前难得的历史性机遇,通过一系列“组合拳”,有效推动了新法的贯彻落实,为行政审判工作营造了良好的外部环境。

关键词 新法 成效 问题 展望

[法 客 帝 国(Empirelawyers)出品]

一、成效

2015年5月1日,修改后的《行政诉讼法》(以下简称“新《行政诉讼法》”)正式实施。新《行政诉讼法》更加强调行政诉讼制度的监督功能,对行政行为合法性审查更加严格,增加了明显不当、程序轻微违法以及无效行政行为合法性审查的规定,细化了对行政机关妨碍司法公正的惩诫力度;着力解决立案难,确立了立案登记制,延长了起诉期限,细化了对有案不立现象的救济程序;扩大了受案范围,将“具体行政行为”修改为“行政行为”,将行政协议纳入受案范围,对规章以下的规范性文件一并纳入审查;更加重视对公民权利的救济,将“有利害关系”作为判断原告资格的标准,事实上将权利保护范围扩大到人身权财产权之外的其他合法权益,坚持全面审查和被告负举证责任原则,对行政行为实行“违法推定”,减轻原告诉讼负担,注重弱势群体倾斜保护,强化对行政给付的先予执行。通过提级管辖防范行政干预,将跨行政区域集中管辖试点上升为法律,为行政案件和行政审判队伍的集中创造条件,为行政审判体制机制改革预留空间。进一步强化行政机关对行政诉讼的配合和支持,确立有中国特色的行政机关出庭应诉和复议维持作共同被告制度,监督依法行政;完善案件审理模式,延长审理期限,增加简易程序,扩大行政诉讼一并解决民事争议范围,丰富判决形式,更加注重行政争议实质化解。强化对行政审判的内外监督,二审案件原则上要开庭,申请再审只能由上一级法院管辖,检察机关监督更加明确具体,扩大了检察建议的适用范围,确保严格司法。

尽管理论界和实务界对《行政诉讼法》某些修改内容仍有不同意见,但总体来说,《行政诉讼法》的修改对保护公民、法人和其他组织的合法权益,提高行政机关法治意识和依法行政水平,提升行政审判权威和司法公信力,解决长期困扰行政审判发展的突出问题,无疑都发挥了十分积极的作用。从陆续公布的相关数据分析来看,行政案件以下几个方面的“变”与“不变”,尤其值得关注。

一是立案难基本解决,受案数大幅上升。

2015年,全国法院一审行政案件受案数为220398件,同比上升60%左右。行政诉讼“立案难”基本解决,“不立案、不收材料、不出裁定”的“三不”现象明显减少。被告级别明显上升,2015年国务院部门应诉的案件就达3724件。[i]行政案件数量大幅上升,既说明新法有关解决“立案难”举措发挥了作用,也说明相对人对行政诉讼的信任度提升,更加愿意选择理性合法的方式表达诉求。同时也应当看到,行政案件数量显然同比大幅上升,但与刑事、民事案件数量相比,行政案件数量仍然不高,行政案件数量多年来始终不到全部案件2%;与行政执法总量和行政执法侵权现象相比,仍有较大上升空间。可以预计行政案件数量总体仍将上升,但上升幅度能否延续2015年比例仍有待观察。当然,行政审判功能发挥,不能仅仅以案件数量作为唯一指标,更要关注行政诉讼制度对依法行政的推动和引领作用;人民法院也不宜单纯以案件数量多少来评价和考核行政审判,而是应在坚持“有案必立、有诉必理”这一基本要求的同时,更加重视对依法行政的促进作用。

二是行政机关败诉率有所上升。

2015年,全国一审行政案件全部结案中行政机关败诉率与往年相比有较大幅度上升;以判决方式结案中的行政机关实体败诉率与往年相比有所上升。以北京市第一中级人民法院审理的涉部委912件行政案件为例,中央部委实体败诉率高达33.5%,与全国数据基本相同。这些数据说明,新法更加注重对行政机关监督,更好地保障了原告合法权益,同时也说明行政机关行政执法水平仍有较大提升空间。从对败诉案件类型分析来看,人民法院以程序违法确认行政行为违法案件数量增加明显,政府信息公开类案件败诉率明显较高,房屋登记类案件败诉率始终居高不下,这些都值得特别关注。从全国各省市行政机关败诉率比较来看,各地区差异十分明显。这既反映各地行政执法水平存在差异,也反映行政审判裁判标准和审查强度亟待统一,还反映行政审判外部环境对裁判结果仍有相当影响。2015年一个新的变化就是,行政机关尊重司法裁判的意识有所增强,行政执法标准更加向司法审查标准靠拢。一些行政机关还废止了较为严苛的败诉责任追究制度,更加理性客观地对待胜诉败诉。人民法院对行政审判职能定位更加清晰,更加体认行政审判立法目的并不在于判决行政机关败诉,行政机关胜诉败诉仅仅是人民法院对违法行政行为出具的“诊断书”,通过裁判明确法律界限,监督行政执法,化解官民矛盾,减少行政纠纷才是行政审判制度的终极目标。

三是行政案件上诉率仍然居高不下。

多年来,行政案件上诉率始终处于高位,2015年有所上升。原因是多重的:既与行政审判公信力不高有关,也与相对人在选择诉讼后通常愿意穷尽诉讼程序的思维有关,还也与行政机关执法态度、工作作风不严谨导致相对人怨气大有关。与民事案件相比,行政诉讼费用调节机制失灵,行政法律规范权利义务界限不清也是造成上诉率较高的重要原因。另外,新法实施后案多人少矛盾加剧和审限内结案要求提高,以及可供选择的裁判方式增多等因素造成法官主持协调和解愿意降低,案件实体裁判率提升,也客观上造成上诉率上升。2015年,另一个新的变化就是行政机关上诉案件数量有所增加。

四是二审案件发改率明显提高。

新法实施后,二审法院对上诉案件发回重审和改判明显高于2014年。原因是多重的:一是随着级别管辖提升,接近一半的二审案件是由高级法院作出;与中级法院相比,高级法院严格司法的意识和水平更高;二是上级法院裁判质量和抗干扰能力要高于下级法院;三是行政审判适用法律较为复杂、新类型案件裁判标准不一,上下级法院裁判尺度存在分歧;四是下级法院行政审判人员流动性较大,对既往裁判标准和尺度掌握不全面,亟待通过教育培训、信息沟通、类案指导等手段来统一裁判标准。

五是申诉率继续高位运行。

行政案件申诉率高与上诉率高有着相同的原因。申诉率上升的主要原因在于新法确立的申请再审事由法定化,新法实施后当事人申请再审更加便利,法院受理申请再审的门槛降低,高级法院和最高法院对下级法院裁判的监督更加直接快捷。当然,也与一些法院不正确理解申请再审条件有关,有的法院认为只要在6个月申请再审期限内提出再审申请,就应当一律受理,忽视了《行政诉讼法》第91条规定的申请再审条件。

六是撤诉率持续下降。

近年来,全国法院一审行政案件撤诉率呈下降趋势,从2013年的41.87%,2014年的30.23%,下降至2015年的21.60%。撤诉率的持续走低,既受司法政策影响,也与法官结案压力有关,同时还反映矛盾化解难度加大。与传统观点可能不完全相同,调解结案耗费法官的时间和精力一般都高于判决结案,因此今后一段时间,行政法官调解意愿可能持续降低,调解结案比例可能进一步下降。需要总体把握的是,随着一审调撤率下降,一审法官工作量可能降低,但随之而来的上诉、申请再审率上升,却又可能增加二审和再审法官工作量;因此,“能调则调,当判则判”仍应是当前行政审判应当坚持的原则。

七是生效案件发改率仍然很低。

近年来,全国法院生效案件发回重审率、改判率始终变化不大,通过再审制度纠错的比例始终较小。这一方面说明,经过一、二审程序后,行政案件质量得到了基本保证,与刑事、民事案件相比,行政案件的质量并不存在许多人想像中的差距;另一方面也意味着,申请再审制度存在明显的缺陷,较大比例的申请再审案件本身质量并没有问题。部分地区反映行政案件申请再审制度,已经成为终审败诉的当事人廉价维权的手段,行政申请再审制度亟待全面改革。

总体而言,新《行政诉讼法》实施一年来,行政审判工作发生了可喜的变化:立案难问题基本得到解决,人民法院协调和解更为理性,以判决方式结案的比例明显提高,行政机关的败诉率有所上升,行政审判实质化解争议的定位更加清晰,行政审判司法公信和司法权威明显提升。一年来的实践表明行政诉讼法修改目的基本实现。新法实施一年来,最高人民法院也抓住难得的历史性机遇,采取了一系列“组合拳”,积极对接立案登记制改革,及时出台司法解释和司法政策,推动跨行政区划管辖改革深入,向全国人大常委会专题汇报行政审判工作,全面深化行政审判白皮书和典型案例发布工作,积极开展新情况新问题调研,全面部署新法实施一周年的总结宣传。这一系列举措,较好地提升了行政审判的知名度和美誉度,为行政审判工作营造了较好的外部环境,为新法的全面贯彻实施奠定了坚实的基础。

二、问题

行政诉讼制度发展离不开行政诉讼实践的创新,同时又通过解决实践中问题而得以完善。新《行政诉讼法》修订坚持问题导向,着力于抓住主要矛盾,解决主要问题,因而新法修订仍有许多未决问题需要实践来回答;同时新法新制度的全面实施,还依赖于《行政复议法》等相关法律的配套修改。一年来实践表明,新法实施仍处于“磨合期”,全面客观评价新法实施情况时机尚不成熟。同时,新法实施后的“变”与“不变”仍有待进一步观察,目前尚难以判断新法边际效应递减现象在短期内是否会到来,因此,预言行政诉讼已经进入良性发展轨道尚为时过早。当前,新法实施出现新情况、新问题,需要特别予以关注。

一是案多人少现象加剧,四级法院案件数量“倒金字塔”现象日趋严重。

由于立案登记制实施,受案范围扩大,级别管辖提高以及取消上级法院向下级法院移交管辖权的规定,申请再审事由法定化(实质上的三审终审)和申请再审全部由上一级法院管辖、行政案件特有的上诉率申诉率高、诉讼费用调节机制失灵等因素叠加,目前四级法院案件数量均明显上升,且级别越高法院受理的案件数量越多,收案数量“倒金字塔”现象十分明显。与民事案件85%以上由基层人民法院审理的情况不同,全国基层法院和中级法院受理的行政案件数量几乎各占50%。中级法院办理的一审案件数量上升,直接造成高级人民法院二审案件数量和最高人民法院申请再审案件数量剧增,已经影响了高级法院和最高法院的对下业务指导、制定司法政策等职能的发挥,加剧了高级法院和最高法院的案多人少矛盾。2015年,不少高级法院行政庭人均办案数量已经超过刑事、民事审判部门,行政案件数量已经占据高级法院数量的相当大比例。司法改革试点地区,行政案件数量上升和行政法官员额减少,已经成为影响行政审判工作的重要因素。

二是行政机关出庭应诉压力明显加大。

由于行政案件数量上升和行政机关机关出庭应诉要求的提高,各级行政机关应诉力量明显不足,法制部门疲于应诉,行政复议职能有所削弱,全国行政复议案件数量不升反降。特别是复议维持作共同被告和原告选择管辖法院制度,造成了复议机关到多地法院应诉现象。2015年国土资源部单独做被告案件128件,因复议做共同被告案件163件,合计比2014年上升780%,共到11个省市应诉;住建部单独做被告案件24件,因复议做共同被告案件526件,合计比2014年上升478.9%,共到8个省市应诉。一些复议机关反映,由于庭审主要的举证质证辩论等工作仍有原行政机关负责,复议机关出庭不出力、不出声较为普遍,复议机关出庭应诉的实际效果有待观察。一些地方反映,2015年行政复议案件数量下降,复议职能有所削弱。不少行政机关和负责人仍然不能正确认识做被告,不能理解行政诉讼是公民理性合法表达诉权的正当权利。

三是管辖改革经验仍在探索。

新《行政诉讼法》规定“经最高人民法院批准,高级人民法院可法院管辖为主、原告所在地法院和不动产所在地法以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”,最高人民法院因此出台了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》,全国各地也分别形成了形式多样的集中管辖方案:

一是在中级法院辖区内确定数个基层法院跨行政区划管辖其他基层法院行政案件,被集中管辖法院一般仅管辖简易案件、当事人自愿选择本地法院管辖案件和非诉执行案件。福建、贵州、广东试点法院基本采取此种模式。

二是借壳铁路法院集中管辖行政案件。如兰州铁路中院、广州铁路中院和铁路基层法院,南京铁路基层法院和徐州铁路基层法院。以南京铁路基层法院为例,该院设四个行政审判庭集中管辖原有南京市辖区各基层法院管辖的一审行政诉讼案件。

三是以赋予原告选择管辖法院权利为特征,在中级法院辖区建设1至2个行政审判区域中心法院,由原告自愿选择被告所在地法院或者区域中心法院管辖。

四是北京、上海跨行政区划法院管辖部分行政案件。

另外,一些地区还将集中管辖与异地管辖、交叉管辖相结合。总之,行政案件管辖改革目前仍缺乏统一的模式和成熟经验,相关法院结合本地实践进行了多种形式的探索,以防范行政干预、实现行政案件集中和有限的审判人员的集中为目标,力图实现行政审判专业化和审判队伍的职业化,统一裁判标准。但管辖改革也存在如下问题:集中管辖能否真正摆脱行政干预仍需要实践检验,行政审判现有队伍的稳定挑战更大,行政审判与当地行政执法良性互动出现空白,司法便民措施落实难度有所加大。因此,如何平衡好司法公正、司法便民和服务地方法治建设的关系,是管辖改革始终无法回避的问题。

四是滥用诉讼权利现象亟待解决。

新法和立案登记制均强调对起诉权的尊重和保护,实施一年来的情况也反映出这一预期目标已经基本实现,但从立案审查制向立案登记制过渡过程中,一些法院对行政案件立案完全不予以审查,一些明显应当不予立案的案件涌入法院。2015年,行政一审结案中,裁定驳回起诉比例明显高于2014年。这既与立案登记制有关,也与极少数当事人滥用诉讼权利有关。滥用诉权主要表现如下:

(延伸阅读:

诉权的滥用与限制:最高院公报之滥用诉权被驳回第一案的个案价值(文/耿宝建)|法客帝国

对滥用政府信息知情权和起诉权行为,法院应如何认定和规制?(文/高鸿)|法客帝国)

第一,反复诉讼,即针对同一行为的各个程序阶段反复起诉,或者针对不同的行为、不同的行政机关反复提起诉讼。

第二,利用法律规定的投诉、举报制度,将一些更加适宜通过仲裁、民事诉讼渠道化解的纠纷,转化为行政纠纷,以行政机关不履行、不完全履行对投诉、举报的查处职责为由提起行政诉讼。

第三,利用上下级行政机关之间的层级监督规定,将下级行政机关管辖的事项,以上级机关不履行监督、移转甚至查处的职责为由提起行政诉讼。

第四,利用政府信息公开立法不完善不明确的漏洞,以被申请机关不依法公开政府信息为由提起行政诉讼。

第五,滥用程序权利,如管辖权异议、回避、要求行政机关负责人必须出庭应诉以及以行政机关负责人未出庭为由拒绝陈述和阻碍庭审进行等为由,不配合法庭审理。此案案件虽然总量不大,但严重影响行政法官的职业尊荣感和对行政审判的信心。

五是相关新制度规定较为原则,理解执行不统一。

比如:行政机关负责人出庭应诉制度的落实缺乏必要保障措施。法院只能建议行政机关负责人出庭应诉而无明确的惩诫职权,经常陷入两难境地:原告经常以行政机关负责人不出庭为由要求延期审理甚至要求法官回避,而被告行政机关对人民法院通知负责人出庭要么不理不睬,要么认为法院越权。负责人出庭应诉制度在全国范围内不平衡现象十分突出。再如复议机关维持作共同被告制度中,如何把握复议机关维持、改变原行政行为的情形,庭审和裁判如何把握体现对行政行为和复议决定合法性审查的区别缺少操作细则。行政协议案件受理范围认识亟待统一,审理和裁判方式仍需要积累经验,行政法律规范、民事法律规范以及行政协议中当事人约定的关系仍有待厘清,行政协议合法性和合约性、行政行为与签约履约行为的审查方式需要进一步明确。行政案件类型化审理模式仍未统一,审理标准化和规范化程度较低,司法不统一现象经常出现。一些新制度,如简易程序的适用范围、程序设计、文书制作没有统一的标准,未能发挥应有的作用。等等。

这些新情况新问题解决不好,既影响新法实施,又影响外界对行政审判工作评价。但目前难处在于,如果新情况新问题尚没有全部暴露、相关调研尚不充分、解决问题的思路和方案尚需全面论证的情况下,匆忙出台司法解释又可能造成新的困难和问题,因此,短期内似乎只宜采取成熟一个规范一个的思路,通过个案指导、请示答复和典型案例发布等方式解决目前的突出问题。

三、展望

十八届三中、四中、五中全会对全面推进依法治国、深入推进依法行政、加快建设法治政府、保证公正司法作出重大部署,对加强行政审判工作提出许多新要求。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》确立了法治政府建设的时间表,法治政府建设步伐明显加快。2015年11月,全国人大常委会专门听取最高人民法院关于行政审判工作情况的报告时,审议要求进一步提高行政审判工作重要性的认识、切实保障人民群众合法权益、监督促进行政机关依法行政、认真贯彻新《行政诉讼法》、稳步推进行政审判体制改革。这些都为新法贯彻实施创造了良好的外部环境,为行政审判跨越式发展创造了条件。但同时也要清醒地认识到,不论是在法院内部还是在司法系统之外,制约行政发展的因素仍然较多,法治国家法治政府和法治社会建设仍需要长期不懈的努力。新《行政诉讼法》贯彻落实和解决长期困扰行政诉讼的机制体制问题,不仅需要人民法院严格司法,更需要党委政府和社会各界的理解、配合和支持。当前,行政审判工作既面临历史性机遇,也面临巨大挑战,社会利益冲突更加多元、公众对司法公正的要求更加迫切,行政审判面临的形势和任务更加艰巨和复杂:公民更加需要司法机关来维护权益,行政机关更加期待通过法院来化解矛盾,社会更加希望通过司法来建立规则;私权利渴望得到司法对自身的温暖和关怀,公权力需要司法支持其行政管理目标的实现,公众期待司法交出公平正义答卷。在公民权利与行政权力、行政权与司法权、权利保障和经济发展、独立裁判与各界监督的多重矛盾中,行政审判和行政法官稍有不慎,就可能成为矛盾的焦点,陷入进退失据的“两难”境地:一方面承载着纠纷当事人乃至社会公众美好的期望,另一方面又经常被怀疑能否输送出应有的公平和正义;一方面被宪法和法律赋予巨大的司法审查权,另一方面却又缺少行使监督权的必要保障;一方面要执行日益严密和限权的行政立法,另一方面却又不得不正视行政管理实际和行政执法水平不高的现状;一方面肩负着维护公民法人和其他组织实体权利和程序权利的重任,另一方面又要为改革发展稳定提供高效的司法支持;一方面要强化对公民权益的保障,另一方面又要应对极少数当事人滥用诉讼权利的现象。因此,新法实施一周年后的今天,行政审判遇到新困难并不比昨天更少;行政审判所面临的新挑战,并不比昨天更小;行政审判承担的职责和使命,却比昨天更加重大和光荣。

笔者认为当前和今后一阶段,切实维护和保障公民、法人和其他组织依法提起行政诉讼的权利,仍然是当前行政审判工作的重点;防范和解决少数地区存在的立案难、行政干预等问题,让行政机关自觉支持人民法院受理案件,自觉接受人民法院依据《行政诉讼法》实施的司法监督,仍然是当前行政审判工作的难点。解决新法实施中出现的新情况新问题,似可优先考虑以下工作。

一是规范立案登记。

应当正确理解立案登记制,准确把握新《行政诉讼法》和司法解释规定的立案条件,完善立案庭和行政庭的沟通协调机制,对依法应当裁定不予立案的案件直接裁定不予立案,减少行政审判庭因裁定驳回起诉而加重诉讼负担,避免当事人误解。同时,立案部门也应加大诉讼引导,以解决实质争议和维护当事人实体权益为目标,既要有利于减轻原告诉讼负担,也要有利于节约审判资源和行政机关出庭应诉资源。立案部门要通过引导原告正确确定被告和诉讼请求,选择适当的行政行为,有效扭转裁定驳回起诉比例过高问题,从立案源头上减少行政案件始终存在的“官了民不了,案结事不了”现象,防范行政诉讼程序空转和反复诉讼问题;

二是保障和引导当事人正确行使诉讼权利。

既要坚持有案必立和有诉必理要求,也要贯彻四中全会有关“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为惩治力度”的要求,对特定案件类型、极少数当事人滥用起诉权的问题,依法严格审查。对符合条件的案件,依法适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条规定,在经过阅卷、调查和询问当事人,迳行裁定驳回起诉。认真研究政府信息公开、投诉举报、层级监督等领域出现的滥诉情况,结合行政诉讼受案范围理论、原告资格理论、行政行为效力理论、多阶段行政程序理论、成熟性原则、诉的利益理论、既判力理论、临时权利救济理论等,依法规范和引导当事人正确行使诉讼权利。

三是全面理解行政机关负责人出庭应诉规定。

行政机关负责人出庭应诉制度,是中国特色行政诉讼制度的创新。此项制度有利于有效化解行政争议,有利于增强人民群众对法治的信心,有利于提升行政执法水平,有利于提高负责人学法用法的能力,有利于树立法律权威。根据《关于加强和改进行政应诉工作的意见》的相关精神,对于涉及本地区人民群众生产、生活和社会稳定的群体性案件、社会影响重大复杂的案件、有重要法律适用价值的案件、可能对本地区类似执法产生较大的案件、涉案标的巨大的案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,行政机关负责人必须亲自出庭应诉,不能仅委托工作人员出庭应诉。人民法院要及时通报行政机关涉诉情况和负责人出庭应诉情况,通过政府法制办公室等渠道督促、指导被诉行政机关及其负责人做好出庭应诉工作,并将负责人出庭应诉情况进行通报、考核,引导和激励负责人出庭应诉。同时也应当明确,行政机关负责人应当出庭而未出庭的案件,并不影响案件的正常审理;要做好对原告释法工作,避免庭审纠缠于负责人是否出庭、不出庭是否有正当理由等细节,影响正常庭审秩序。原告不正确行使诉讼权利,反复申请回避甚至以行政机关负责人不出庭为由不参加庭审等违反法庭纪律的行为,要依法予以规范;符合新法第五十八条规定,可以按照撤诉处理。

四是完善案件管辖制度改革,探索四级法院职能定位。

根据新《行政诉讼法》和《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》规定精神,积极稳妥有序推进行政案件集中管辖改革。集中管辖改革首先应当尊重地方首创精神,充分考虑相关保障措施跟进,减少改革阵痛,确保队伍稳定。在跨行政区划法院改革总体方案未出台前,愿意开展集中管辖试点的中级法院,可以考虑在维持辖区基层法院行政审判庭和管辖不变的前提下,在中级法院辖区内确定1至2个行政审判区域中心法院;起诉人既可以选择区域中心法院也可以选择被告所在地法院管辖。此改革方案既有利于队伍稳定,坚持司法便民,还可以倒逼本地法院主动排除干预以赢取起诉人信任,还可为今后成立主要审理行政案件的法院探索路径。同时,适当调整级别管辖,已经实现不动产登记职责整合的地区,要依据《不动产登记暂行条例》第7条和《不动产登记暂行条例实施细则》第20条规定,按照《行政诉讼法》第26条第6款有关“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告”的规定,在取得各方共识的前提下,将原以市、县人民政府为被告的案件全部由新履行职责的当地不动产登记机构为被告,并以此确定级别管辖。当然,也要明确四级法院职能定位,改变四级法院审理模式高度“同质化”和“圆筒状”现状,避免同一纠纷在各级法院不同的诉讼环节反复进行事实认定和法律适用审查。强化一审法院化解矛盾、定分止争的职能,健全二审法院辨法析理、两审终审的职能,发挥再审法院审查监督、有错必纠的职能,完善最高人民法院统一裁判标准、保证法律正确实施、树立和维护司法权威的职能,并在此基础上确定一审、二审、申请再审案件的审理重点和裁判标准。还要正确处理维护生效裁判稳定和依法纠错的关系,探索申请再审侧重于法律审和重大事实错误等特定情形,细化行政申请再审案件的级别管辖和申请再审条件,对申请再审案件分别按照不同标准划分为立案审理、进入再审程序审查和再审改判审查。建立一审、二审和申请再审的阶梯收费制度、探索申请再审案件律师强制代理制度等,扭转有限行政审判力量被诸多没有价值诉讼耗费的问题。

五是实行繁简分流,坚持“简案快审,难案精审”。

对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大或者当事人同意的案件,可以适用简易程序。对类案要探索行政案件速裁机制,将行政案件较为集中的农村集体土地征收、城市房屋拆迁、工伤认定、政府信息公开案件由固定合议庭或者固定法官进行审理,研究标准诉讼的适用,实现裁判标准统一。要因案而宜简化案件诉答程序,通过庭前准备和审前会议解决无争议事实和法律适用,让庭审更有针对性更加有效,做到是让当事人充分、全面阐述对争议焦点的意见和理由,确保合议庭能够全面掌握争议实质。要落实庭审中心主义,在法官在当事人充分辩论的基础上形成心证并得出裁判结论,以推进庭审实质化来提升裁判质量。

六是加强行政审判规范化和标准化建设,提升行政审判质量。

行政裁判的质量,是行政审判的命脉,也是提升行政审判公信和行政审判权威的关键。与刑事、民事案件不同,行政案件类型复杂、涉及管理领域多,行政法律关系庞杂,对行政法官找法、释法和用法的能力要求高。因此,提升行政审判质量的思路与方法,应当与刑事、民事审判有所区别。行政审判应当更加重视审判工作的规范化和标准化,以此提升裁判水平,统一裁判尺度。行政案件特点决定了行政法官难以在每个行政管理领域都成为行家,因此除通过行政法官内部适当的专业化分工来提升司法能力外,更要通过审理流程、开庭审查和裁判文书的标准化来保证裁判质量,确保裁判统一。比如细化起诉状、上诉状、再审申请书和答辩状样式,实现当事人参加诉讼、提交材料和参与庭审活动的规范化。完善一审、二审和申请再审案件的审判流程,统一裁判文书样式,实现案件审理的标准化和规范化,并为评价的科学化奠定基础。在统一的司法解释短期难以出台的情况下,上级法院要通过个案指导、请示批复、典型案例发布等各种形式,尽快将已经形成统一认识的法律见解和裁判标准,对外公布,既指导下级法院司法,也为行政机关执法提供借鉴,减少和预防“同案不同判”。

七是强化对依法行政引导,从源头上减少行政纠纷。

法院对行政案件的裁判不能仅满足于个案定纷止争,更应当强调“定分”,注重裁判一案、规范一事和引导一片。要通过一并审查规范性文件,及时建议规范性文件制定机关解决存在的问题。对行政法律规范不完善、存在漏洞或者已经明显过时的情况下,人民法院要积极通过法律解释、法律漏洞填补等方式,在取得各方共识的前提下,坚持能动司法,统一行政与司法见解,引领行政执法。通过行政审判白皮书和司法建议等方式,及时帮助行政机关解决行政执法存在的普遍问题。要全面理解合法性审查,对存在瑕疵或者轻微违法的行政行为,要鼓励行政机关及时纠错,通过采取补正或者其他补救措施,弥补行政行为存在的缺陷和问题,谋求行政相对人的谅解,促进争议实质化解。处理好行政机关初次判断和行政诉讼司法复审的关系,对行政行为合法性的评价只能依据行政机关作出行为时的证据、依据;但在具体裁判方式选择时,可以依据行政行为作出后新出现的证据和依据,并对是否继续承认行政行为效力和效果实事求是作出判断;特别是对行政登记、行政确认、行政裁决等主要依据当事人提供的材料来确定民事权益的行政案件中,行政机关已经尽到合理审慎注意义务的,人民法院在判决撤销或者确认行政行为违法时,可以驳回原告要求赔偿请求,并可责令提供虚假材料的当事人承担相应的诉讼费用和其他合理费用。要灵活适用新《行政诉讼法》的确认违法判决、赔偿和采取补救措施等方式,维护法律关系稳定,避免裁判对社会管理秩序造成较大冲击。

八是积极探索行政纠纷多元化解机制建设。

解决行政纠纷,需要包括行政诉讼在内的多元纠纷解决机制共同发挥作用。从纠纷解决角度来看,法院作为法律帝国的“首都”,应当是最终的纠纷解决机制,而不是首选的或者唯一的机制;法官作为法律帝国的“王侯”,也不应当始终战斗在解纷的第一线,去处理大量的、简单的类案纠纷甚至是与法律无关的纠纷。或许,行政诉讼或者说行政法官的最主要功能,不是解决数量庞大的行政纠纷,而是通过对典型行政纠纷的裁判,为其他纠纷解决机制提供处理样本,也为纠纷当事人自行解决纠纷提供一个合理预期,为行政机关执法提供一个镜鉴。因此,人民法院要加强与行政机关的沟通协调,促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。支持行政机关根据当事人申请或者依职权进行调解、裁决,或者依法作出其他处理。在劳动社会保障、征地拆迁等重点领域,支持行政机关或者行政调解组织依法开展行政和解、行政调解工作。支持行政机关对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件开展行政调解工作,支持行政机关解决依法裁决同行政管理活动密切相关的民事纠纷。

九是加强行政法官队伍建设和业务培训工作。

行政案件质效归根结底取决于行政法官素质,而行政审判队伍“量少质弱”现象始终未有根本改变,难以适应实践需要,因此强化行政法官队伍建设是当前重中之重。要将行政审判队伍建设与省以下人财物集中管理、法官员额制改革紧密结合,建立不同于刑事、民事,且符合行政审判实践的法院业绩考核制度和行政法官遴选制度。应当科学确定行政法官员额,合理划分法官与司法辅助人员编制比例,法官助理、书记员的设置应符合法官团队组建要求,减少法官事务性工作负担。跨行政区划集中管辖试点法院,要特别注意遴选优秀行政审判人员到集中管辖法院,避免案件集中人员不集中现象。要加大对行政法官业务培训和新类型案件的研讨,解决突出问题。行政法官培训,既要包括《行政诉讼法》,也要学习其他审判业务,更加学习法律方法和审判技能,还要学习行政实体法,特别是常用行政管理领域法律规范的了解和学习;必要时,可以与主要行政执法机关采取请进来走出去方式相互沟通和学习,以解决行政法官行政实体法方面的“短板”,化解新类型案件裁判中的“本领恐慌”。

十是积极参与正在进行的数项法律法规的修订工作。

按照《国务院2016年立法工作计划》确定的进度,国务院法制办正在对《诉讼费用交纳办法》、《政府信息公开条例》和《行政复议法》等进行修订。应当主动关注并积极参与上述法律法规修订工作,及时提出建议和意见,解决当前突出问题。要研究和评估建立符合行政审判特点的阶梯收费制度和诉讼费用减缓免制度,确立申请再审律师强制代理制度和律师援助制度,建立不正确行使诉讼权利当事人承担诉讼费用和对方当事人律师代理费用和差旅费用制裁机制,发挥诉讼费用对案件的分流作用,引导当事人科学行使上诉权利和申请再审权利。。在促进政府信息公开的同时,要科学确定政府信息公开的范围和内容,解决申请政府信息公开“难”和“滥”并存的现象,鼓励行政系统内部解决信息公开争议机制的建设和完善,既及时保障公民信息公开申请权,又避免大量信息公开纠纷直接涌入司法程序。积极参与行政复议法修改工作,重视省以下行政复议管辖权集中改革对行政审判工作的影响,赋予复议机关更多的职权,强化行政一体,减少行政机关和复议机关不必要的诉累;要注意解决复议机关做被告案件数量剧增和总体败诉率极低的现象,对复议与诉讼关系以及管辖等问题作出通盘考虑,合理确定复议与诉讼衔接模式,形成制度合力,建构符合国情的行政纠纷多元解决机制。


[i]本文数据部分来源于各新闻媒体有关新法实施一周年的报道材料以及最高法院研究室历年定期公布的《全国法院审理行政和国赔案件情况分析》、《全国法院审理刑事案件情况分析》、《全国法院审理民事案件情况分析》。部分数据还参考了立案登记制改革一周年回顾与展望座谈会报道以及最高人民法院研究室发布的“2015年全国法院各类案件审判执行情况”,载《人民司法》2016年第10期。

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