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关于完善我国法律援助制度的几点思考

律师能给您承诺什么?
三种律师千万别请,小心入坑!
五类案件执业律师不能接

国务院《法律援助条例》(以下简称《条例》)颁布实施以来,我国法律援助制度逐渐走向成熟,法律援助在保障人权、促进司法公正、促进社会和谐中发挥了越来越重要的的作用,成为一项不可或缺的司法制度。但在法律援助的实践中也暴露出来一些制度上的问题,成为制约法律援助发展的障碍,必须认真加以总结和完善。

一、申请与受理制度

根据我国《刑事诉讼法》和《条例》规定,我国现行法律援助的提起主要有两种方式:一是申请人主动向法律援助管理机构申请;二是来自法院的指定。

(一)法院指定法律援助制度存在缺陷应废止

我国《刑事诉讼法》第34条、《条例》第12条采取列举方式明确赋予了人民法院可以或应当指定法律援助的权力。同时规定了对于来自于人民法院的指定,法律援助机构必须予以援助。这一法律的强制规定,看似为了保护当事人的利益,其实存在着很多问题。

1、申请法律援助是公民的一项自主选择权

法律援助是国家对公民应当承担的义务,反过来说就是公民的一项基本权利。义务必须履行,但权利可以放弃。法院指定法律援助的制度设计,虽然出发点是好的,但实质上却是对公民权利的干预。公民是否需要法律援助,完全应该由公民自己说了算。实践中就存在很多指定辩护,当律师会见被告人征求意见时,当事人则明确拒绝了律师的辩护,或者要求自己喜欢的律师为其辩护。

2、指定援助制度实质上是赋予司法机关法律援助决定权

法律援助从某种这方面说属于社会保障性质,应由政府具体实施。其决定权也应归属于政府。而法院是司法机关,应位于居中独立的地位,由其直接行使指定权则是将司法权与行政权的混淆,一旦引起纠纷,将无法行使最终裁判员的职责。

3、指定法律援助将使当事人无法行使司法救济权

既然法院是指定者,如果应该指定而没有指定,或可以指定的情况下不指定,当事人如果要行使救济,只能以法院为被告向法院提出,这显然不可能。

(二)应强化公检法机关告知义务制度

取消法院指定法律援助权,不代表完全取消其义务。取而代之的是告知义务,且这种义务要扩大到公、检、法等机关。即对于所有刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人,公检法机关在侦查、审查起诉和审判中除了告诉他们有聘请律师权利以外,还要告诉有申请法律援助的权利。这当然包括《刑事诉讼法》和《条例》规定的几种应当或可以指定法律援助的刑事被告人或犯罪嫌疑人。

在程序上,对于有法律援助要求的犯罪嫌疑人、被告人,可采用《条例》第15条的规定,即统一由看守所将当事人的法律援助申请即时转交给法律援助管理机构,由管理机构负责审查决定是否援助。

虽然最高法院、最高检、公安部、司法部在2005年发布的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》中也规定了公、检、法机关在办理案件中有告知被告人、犯罪嫌疑人有申请法律援助的义务,但因为只是几家的联合规定,效力层级较低,在实际实施中还不能引起足够的重视,实践中基本没有在侦查和审查起诉阶段指定法律援助的情形,当事人主动申请的也微乎其微。因此,应当强化这一规定,在今后的法律援助立法中正式引入这一制度。而只规定了法院主动指定法律援助制度。

(三)应建立法律援助统一申请与受理制度

法律援助应当是一种依申请的法律制度,无申请则无援助,当事人的申请是启动法律援助的唯一途径。而法律援助的受理则统一由法律援助管理机构实施,所以应予法律援助的事项均必须由其作出。

申请的形式和途径应灵活,既可书面申请,也可口头申请。既可到各法律援助管理机构申请,也可到法律援助站或有关联系点申请。既可现场申请,也可网上申请等。总的原则是要便民、利民。

二、经济状况审查制度

法律援助制度的核心是为真正需要法律帮助而无力支付律师费的人,由政府出钱为其请律师,维护其合法权益。它体现的是政府保障公民在法律实施上的平等权。因此,判断是否应予法律援助的唯一条件应该是公民的经济状况,即看他经济上是否有能力支付律师费。

基于上述判断,我国《条例》第二章关于法律援助范围的规定,就显得很不科学,因为决定法律援助的条件不是案件的性质,而是公民的经济能力。从技术上看,法律纠纷的种类丰富多样,用列举的方法显然是不能穷尽的。实践中的法律援助案件也早已突破了这一规定的范围,使其基本失去意义。建议从三个方面规范法律援助的条件审查制度:

(一)免予经济条件审查的法律援助案件

主要是我国《刑事诉讼法》第34条第二、三款,《条例》第12条第二款规定的几种应当法律援助的刑事案件犯罪嫌疑人、被告人等。只要申请,法律援助管理机构免予审查经济条件即直接决定受理。

(二)必须进行经济条件审查的法律援助案件

除前述以外的绝大多数案件,包括刑事、民事、行政、非诉讼等法律事务,均需审查申请人的经济状况,符合规定的经济困难标准的即援助,否则不予援助。

(三)应规定不予法律援助的案件范围

近几年在法律援助实施中有一个很突出的问题,不少申请人不管案件的性质,不管有无可诉可能,不管有无胜诉可能等,只凭手中的“经济困难证明”,或法律援助机构向特殊人群发放的“法律援助证”,对于明明不能受理的案件,要求法律援助机构必须予以援助,否则就到处状告法律援助机构,造成很坏影响。究其原因,主要在于现行法律没有明确规定不予法律援助的情形。

从国外立法和现实需要出发,以下事项可以考虑规定为不予法律援助的范围:一是申请事项不属于人民法院或仲裁机构受理范围,或申请事项已超过诉讼或仲裁时效的;二是申诉案件未经公安机关、人民检察院、人民法院重新立案的;三是所申请事项已经审结或处理完毕,申请人就同一事项依同一理由申请法律援助的;四是明显没有胜诉机会的案件。

三、律师费分担制度

我国《条例》在法律援助案件律师费的承担上,规定的是全免制度,即只要予以法律援助,就全部免除所有律师费用。这项制度的设计,对于刚刚起步并处在初级阶段的我国法律援助事业的发展起到了重要推动作用。但是随着我国法律援助的不断发展,特别是案件数量的快速增加,这种制度设计上的问题逐渐暴露出来。

问题之一,没有区分刑事与民事案件法律援助的不同。因为刑事案件涉及到公民的基本权利,应该重点予以保障,一般应全免律师费。而民事案件可灵活掌握。如美国即是严格区分刑事法律援助与民事法律援助的国家之一,因为其刑事法律援助是联邦宪法明确赋予公民的一项重要权利,因此,特别重视对刑事法律援助的保障工作,所需经费基本由联邦和州政府予以全额保障。

问题之二,造成民事案件援助上的不公平。因为我国法律援助实行的是经济困难标准审查制度,即只看经济上是否低于那个标准,而不管案件性质、标的大小以及相对方的支付能力。而现实生活中,对于不同的公民来说,贫困程度不可能一样;对于不同的案件来说,由于标的大小不等,所需律师费也各不相同。比如,某个人他可能支付得起一个律师费为1000元的官司,但如果遇到一个需要5000元律师费的官司,他可能就需要援助了。而我们的标准只有一个,要么全额援助,要么一分钱不给,显然太过死板。

问题之三,不能有效利用法律援助费用。因为有些案件受援人可以支付得起部分律师费用,有些案件可以判令对方当事人支付,相应的国家即可节省费用。目前世界上完全免费提供法律援助的国家已不多见,大多都采用了灵活的原则,包括全免、部分免与受援人分担、胜诉后从非援助败诉方收取等。如英国:对于民事法律援助案件,如果律师能从败诉方获得律师费,则法律援助委员会无须支付费用,法律援助委员会只支付不足的部分。败诉方支付的费用多少由法庭判决,法律援助委员会支付多少由法律援助委员会决定。西班牙:如果受援人可能从判决中获得的金额超过了为其提供的法律费用的3倍,他就有责任支付律师的费用。如果受援人在诉讼终结后3年内其经济状况有所改善,则该偿付责任将持续3年。瑞典:受援人胜诉后,对方当事人一般有责任偿还其全部的法律援助费用,其中包括依照法律规定应由受援人分担的费用。如果对方当事人不能支付全部费用,或者法院判决他支付其中一部分费用,这时应支付国家的费用,剩下的部分才能用来补偿申请人分担的费用。

基于这述分析,我国法律援助在律师费用的承担上,也应适时建立起灵活的分担制度。

一是刑事与非刑事案件应当区别对待。刑事案件特别是刑事辩护案件,由于其往往涉及基本人权,具有特殊性,应当规定为全免。而非刑事案件则应灵活掌握。

二是操作上可先缓交,再决定减或免。

首先,所有民事法律援助案件均缓交律师费。

其次,根据案件的胜诉情况和受援人从案件中获得的收益,决定是否减、免律师费。受援人胜诉的,根据受援人实际获得的经济利益大小,决定其是否支付律师费,以及支付的比例。也可由法院判决对方当事人支付律师费,能够得到执行的部分,此费用直接付于律师,国家即不再支付援助费用;如不能得到全部执行,则国家补贴不足部分(此规定有待于相关法律的修改完善)。受援人败诉的,则由受援人与国家分担律师费用,即减交或免交律师费。

三是根据受援者的经济状况和案件标的大小,决定减收比例

首先是对经济困难标准进行细化,划分出若干档,将受援人的家庭收入与各个档次的标准对应,决定减交的比例。如瑞典1973年《法律援助法》规定当受援人的年收入不超过37300瑞典克朗,或者其年收入不超过55000瑞典克朗且要抚养其配偶和2个孩子时,费用分担的数额是90瑞典克朗,这是最下限;受援人的年收入如果达到或者超过55000但又低于94400瑞典克朗时,费用分担的数额应为980瑞典克朗。

其次是根据案件标的的大小,参照法院收取诉讼费的办法,决定减交的比例。《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》第5条规定:“人民法院对当事人司法救助的请求,经审查符合本规定第三条所列情形的,立案时应准许当事人缓交诉讼费用。第6条:人民法院决定对一方当事人司法救助,对方当事人败诉的,诉讼费用由对方当事人交纳;拒不交纳的强制执行。对方当事人胜诉的,可视申请司法救助当事人的经济状况决定其减交、免交诉讼费用。决定减交诉讼费用的,减交比例不得低于30%。”诉讼费和法律援助费对于国家来说,虽然一个是应收,一个是应支,但实质上相同,即均属于国家财产,完全可以采取同一政策。当然实施这一原则还需要民法、民诉法等相关法律的修改完善。实践中也已有不少国家规定由非援助的败诉方承担费用。先缓交,最后由败诉方承担相关费用,既可节约国家财力,又是对侵权者的一种惩罚。

当然,实施这一制度还有很大难度,还要依赖于国家相关法律的完善,以及个人财产申报、登记等信息制度的完善。

四、办案补贴与援助机构办公经费分级保障制度

法律援助费用主要用于两个方面,律师的办案补贴和管理机构的办公等费用。办案补贴费用应该成为法律援助经费支出的重点。《条例》未对法律援助经费作出明确划分,只规定了经费的同级政府供给制度。具体做法是财政只预算总的法律援助经费,由援助管理机构用于发放办案补贴和办公费开支,对两者的开支比例则未作明确要求。

英国是世界上法律援助财政投入经费最多的国家。2000-2001年度,全国法律援助财政净拨款为17亿英镑,不包括当事人分担费用部分和胜诉后返还部分,略占全国年财政支出的1%。其中全部费用的95%用于律师办案,包括事务律师和出庭律师、专家鉴定和证人出庭费。7200万英镑用于法律援助委员会(管理机构)的人员工资及行政管理开支,仅占5%。而我国,2003年全国法律援助事业各项开支总计15541.86万元。其中,用于法律援助机构的人员经费占41%,办公经费17%,办案经费30%(其中法律援助机构人员办案经费13%,社会律师办案补贴17%),其他(用于宣传、培训等)费用12%。从这一数据可以看出,我国法律援助经费只有小部分(只占30%)用在了发放律师办案补贴上,大部分被法律援助机构的人员工资和办公经费给消化掉了。

有鉴于此,应适时建立法律援助办案补贴与管理机构费用分级保障制度,即由国家统一支付律师办案补贴,由地方政府承担有限的管理机构办公经费,国家承担主要负担,地方承担次要负担,这样才能从根本上改变法律援助的经费保障地区不平衡问题。

具体做法是,将全国各地的律师办案补贴费用统一由中央财政全额予以保障,中央可根据各地实际经济状况,批准执行不同的补贴标准,根据实际所支付数额,由下而上逐级上报,最后由中央财政统一转移支付,专款专用。这一举措可以有效地防止经费被挤占、挪用情况的发生。法律援助机构办公费用(含宣传、培训等)由机构所在地的各级政府按政府机构要求予以全额保障,可以参照同级行政机关办公经费进行管理。只有这样,才能从根本上解决贫困地区法律援助经费不足问题。

五、救济制度

无救济则无权利。法律援助资源的有限性,决定了并不是所有的法律援助申请都能获得批准。最终将直接影响申请人的权益保护程度,如不能辅以顺畅、完善的救济程序,则法律援助制度的实施将大打折扣。

(一)现行异议审查制度存在的问题

《条例》第19条规定:“申请人对法律援助机构作出的不符合法律援助条件的通知有异议的,可以向确定该法律援助机构的司法行政部门提出,司法行政部门应当在收到异议之日起5个工作日内进行审查,经审查认为申请人符合法律援助条件的,应当以书面形式责令法律援助机构及时对该申请人提供法律援助。”

这一规定明显存在以下问题:一是审查程序的性质不明。从《条例》等规定的法律援助的救济制度的表述来看,救济程序有且只有一级,即向设确定该法律援助机构的司法行政部门申请。在救济的性质上不能分清是何种程序。如果是行政复议,就应该有复议的期间和具体的复议程序,就应该有后面的行政诉讼程序,但条例没有规定。二是未规定最终司法审查程序,即申请人不能向法院提出审查请求。

(二)法律援助的决定属于行政行为

《条例》等规定的救济程序不规范的最根本原因,在于没有明确界定法律援助机构作出的“是否予以法律援助的决定”行为的性质。从法理上说,这一行为应当属于行政行为。理由是:

1、法律援助属于行政给付

法律援助是国家对公民应尽的一项义务,形式虽是法律上的帮助,但实质是一种金钱给付,相当于社会救济等保障制度,应同属于行政行为,且是依申请的行政行为。

2、法律援助机构具有行政管理职能

从法律援助机构的职能上看,它是由司法行政机关设立的专门履行法律援助申请的受理、审查,案件的指派等管理职能的职能机构。相当于司法行政机关的二级机构。《条例》第4条、第5条的表述清楚地表明了这一性质。实践上看,目前全国已成立的机构也大多定位为行政机关性质。虽然也有少数机构在人员、经费方面相对独立,或定位为事业性质,但应归结为各地对法律执行上的差异,不能以此来改变其行政性质。

3、决定直接影响申请人的相关权益

法律援助机构的决定行为必然影响到申请人,即行政相对人的权益。

(三)应确立以复议和诉讼为双重保障的救济制度

只要法律援助决定属于行政行为的理论得以确立,其法律救济制度的问题也就迎刃而解了。应当规定:“申请人对法律援助机构作出的不予法律援助的决定有异议的,可以向确定该法律援助机构的司法行政部门提起行政复议,司法行政部门应按行政复议法的规定进行复议,经审查认为申请人符合法律援助条件的,应当责令法律援助机构对申请人提供法律援助。不符合法律援助条件的,决定维持。并告之申请人可以在法定期限内向人民法院提起诉讼。”《英国1989年民事法律援助条例》第35条、36条规定了如果申请人对地区主任拒绝签发法律援助证书,或就签发证书而要求申请人具备的条件持有异议,可以于得知申请被拒绝之日起,或得知签发证书所必须具备之条件之日起14日内,向地区委员会以书面形式提起上诉。《韩国法律援助案件管理条例》也有类似规定。

六、监督管理制度

监督管理在法律援助的实施中是非常重要的一环,决定了法律援助工作实施的效果。应在《条例》的基础上,对法律援助的监督管理加以完善,使之能够更加适应法律援助管理的需求。

(一)继续确立司法行政机关统一监督管理的原则

《条例》第4条规定:“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。”这一规定应予以保留。

(二)将法律援助机构定性为司法行政机关的内设机构

从《条例》的相关规定来看,法律援助机构为司法行政机关的下设二级机构,履行着双重职能:管理与实施。既担负着申请的受理、审查,案件的指派等管理职能,又直接办理法律援助案件。究其原因,在于我国法律援助混合模式制度的设计。如果取消混合模式,那么法律援助机构的定位也应必须改变。从节约行政成本、精简机构、节约法律援助经费和管理的有效性上考量,法律援助机构回归司法行政机关内设机构都不失为最佳选择。

(三)建立法律援助专门委员会

法律援助的管理权应属于司法行政机关内设的专门管理机构(目前为各级法律援助中心),这一规定应继续保留。但我国现行法律援助在实施中缺乏应有的监督,或者说监督还不够到位。援助经费的使用,申请的审查受理全由一个部门决定,很容易出问题。

美国刑事法律援助的一个特点,是一些州建立专门委员会对法律援助进行监督,以保障法律援助的高效、协调与经费开支合理。

我国也应借鉴西方先进的管理经验,设立一个以县级以上司法行政机关为依托、以相关职能部门参加的相对独立的法律援助专门委员会,专门行使法律援助实施监督权。

委员会的人员组成可考虑由司法行政机关、律师协会、法院、检察院、公安机关、财政局、部分人大代表和政协委员等。总之是代表性越广越好,人员组成越专业越好。

专门委员会主要担负三个方面的职责:一是负责中央下拨的法律援助办案补贴发放情况的监管;二是对司法行政机关实施法律援助的质量进行评估,指出问题,提出建议等;三是对当地法律援助办案补贴标准进行调研,提出政策性调整建议。

责任编辑:刑事辩护的目的在于说服法官